[摘要] 专业技术能力强、项目建设和管理的经验多、融资渠道广等优势，最终促成了上海保障房建设“大企业对口大基地”开发模式的诞生
专业技术能力强、项目建设和管理的经验多、融资渠道广等优势，最终促成了上海保障房建设“大企业对口大基地”开发模式的诞生
3月18日,人民大道200号上海市政府市长会议室内,一场小型会议正在进行。
会议由副市长沈骏召集，市建交委、发改委、国资委、房管局、规土局及上海国盛(集团)有限公司（下称国盛集团）等单位有关负责人和相关人员出席。会议专题研究国盛集团参与保障性住房建设的有关工作。
这是上海市探路保障房建设机制的一个新尝试。其中透露的重要信息是：承担开发建设主力任务的上海国资正在酝酿新的突破。
保障房建设是上海市政府2011年22项重点工作之一，也是当前工作的重中之重。
这一年，将建设城镇保障性住房1000万套；而今后五年，新建保障性住房要达到3600万套。2月24日，住建部代表国务院与各省区直辖市签订了2011年保障性安居工程建设目标责任书，这意味着保障房建设以“上令下行”的方式，变成了各地政府切实的工作任务。然而，由于各地面临的实际情况不同，操作路径也迥然相异。
上海保障房建设采用的是廉租房、公租房、经济适用房和动迁安置房“四位一体”模式，国企一直发挥着主力军的作用。而承担社会责任背后，并不只是奉献。
国盛样本
2011年1月12日,上海市长韩正在国盛集团调研期间,了解到国盛正在整合房地产板块后。会后,他表示希望国盛能将该项工作与上海保障房建设结合起来。
根据韩正的要求，3月7日，副市长沈骏听取了国盛集团董事长施德容有关土地情况的专题汇报。
那次会上要求，国盛集团提供用于保障性住房建设的土地，必须符合土地规划和城市规划“两规”合一要求，并可享受上海鼓励企业从第二产业转第三产业（退二进三）的各项优惠政策。
经研究讨论，国盛集团提供参与保障性住房建设的用地，用于建设公租房的土地，原则上要在中环以内，面积30亩以上的一次性交给政府用于建设公租房，30亩以下的进一步调研再定；用于建设动迁安置房、经济适用房的土地，原则上要求在外环以外。
按照上述精神,会后国盛集团对相关土地情况进行了一次全面梳理，又梳理出11处整幅地块。在3月18日的专题研究会上，国盛集团共提出17处整幅地块。
此前，国盛集团已就这17幅整幅地块向规土局有关部门提供了土地的范围、权证等信息进行“两规合一”情况审核。
据国盛集团资产管理中心主任张晓帆介绍，根据2010年9月30日上海市政府出台的《关于鼓励本市国有企业利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》[沪府办（2010）64号]精神，“退二进三”用地建设保障房的，可捆绑建设部分经营性项目（含普通商品住宅、商办等六类经营性项目等），3月18日的会议最终确定：
在可用地块具体操作上，一部分由政府收储用于保障房建设，另一部分由国盛集团开发普通商品房，采用算大账的办法。
其中保障性住房用地部分，按照政府土地储备程序办理，由区（县）土地储备机构收储，土地售出价格按照工业用地基准地价计算，并按保障性住房用途办理供地手续；经营性用地部分，按照存量补地价方式供应，出让价款标准按照同地段等级土地基准地价计算。
对符合“两规合一”要求、但规划中不适合保障房建设的地块，将由有关部门进行梳理并与相关区县沟通，市政府在统一意见后将对有关地块的规划作统筹考虑和相应调整，再统一与国盛集团商谈。
至关重要的是，这次会议进一步强调了市政府将鼓励、支持国盛集团等国有企业，结合自身内部存量土地的整合与盘活，在基本符合“两规合一”的前提下，积极参与上海市保障性安居工程。
鼓励国有企业参与上海保障性安居工程，这是上海市一直坚持的保障房建设原则。
突破土地瓶颈
保障房建设，的制约一是土地，二是资金。
2011年计划新建1000万套保障房，以每套60平方米计算，也要6亿平方米面积。如果容积率为2，就需要3万公顷的住宅用地。而据国土资源部公告，2010年保障房实际供地为2.47万公顷（含棚改房0.87万公顷），已经是历史纪录，比2009年同口径增长124%。复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰认为，很难指望土地供应能保持这种增长势头。
目前，保障房建设通常有两种模式，一种是由政府筹措资金，开发商仅仅是代建；另一种是开发商筹资建设，建成后按照指定价销售由政府回购。
陈杰告诉《上海国资》，“保障房与市场化商品住宅势将激烈争夺土地、资金、建筑工人、建筑材料等要素资源，对资金、土地、城市规划、地方财政的压力很大，任务非常艰巨。”
与商品房相比，保障房建设确实是资金压力大、但低的项目。在土地财政未有大的改变的情况下，地方政府通常会选择国企作为保障房建设的承担主体。
重庆即是如此，担任建设主力的是政府全资持有的地方投融资平台公司——重庆地产集团和重庆城投公司。
据悉，重庆当地的房地产龙头企业龙湖地产曾有意参与，但被重庆市政府明确拒绝。
“重庆市政府之所以有如此底气，因为重庆市政府手头储备的土地较多。”消息人士告诉《上海国资》，“重庆山地很多，也有利于储备土地。”
据重庆市长黄奇帆介绍，重庆从2002年、2003年即开始像香港一样实施土地储备制度，这让重庆把今后十几年城市建设开发需要土地的70%储备在政府的储备中心和地产集团手中。
与重庆相比，上海在土地储备上不占优势。土地从哪里来？
由于存量土地有限，上海市探讨了多种方式鼓励国有企业参与保障房建设。2010年9月30日，上海市政府出台《关于鼓励本市国有企业利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》，该意见鼓励国有企业集团利用原来取得、现在产业结构已调整（或需调整）的工业用地（统称“退二进三”用地），部分建设保障性住房、部分配建经营性建设项目。
《意见》规定，“退二进三”项目建设的保障性住房，可以用作廉租房、公租房、经济适用房、动迁安置房等,原则上主要用于公租房和经济适用房。这也是国盛集团参与保障房建设的主要政策依据。
该意见的一个特点是，规定“退二进三”用地建设保障房的，可捆绑建设部分经营性项目（含普通商品住宅、商办等六类经营性项目等）。目的是筹措更多可用于保障性住房的建设用地。
虽然上海想方设法筹措土地，但保障房发展速度仍跟不上需求。在上海保障房体系中，启动的廉租房始于2000年，而公租房建设2010年6月才开始启动。相对而言，占比的是动迁安置房。
上海答案：大企业对口大基地
目前，上海批共六大基地，被指定给上海城投、上海地产、上海建工(600170,股吧)、绿地和上海城建五家企业，这也是上海市的五家国资房地产企业。
这就是上海创新的保障性住房开发模式：“大企业对口大基地”。
据上海地产（集团）有限公司董事长皋玉凤介绍，上海最初的动迁房等保障房，均采用项目招投标制度，项目分成很多小块，小公司也可参与竞标。房子造好后由政府回购，企业可获3%的微利。但由于动拆迁的不确定性，政府回购不够及时，会对小企业造成资金压力。而且，小公司开发建设，项目的规划、品质、配套等会存在很多问题。
世博会期间，世博土地控股有限公司短时间即在浦江镇建造了七八十万平方米的世博村,项目设计新颖、质量良好、居住方便、配套齐全,广受好评。这让上海市看到了大企业建造大型社区的优势。
国企专业技术能力比较强；具备重大项目建设和管理的经验丰富；融资渠道多，可以保证保障性住房建设的资金来源，这些显而易见的优势，最终促成了“大企业对口大基地”开发模式的诞生。
具体而言，这一模式就是由5大公司负责对口建设相关区域的基地，供地采用现有的政府允许的几种出让方式，通过一定程序供应给5大公司；所在区负责落实拆迁腾地、牵头组织和管理工作；市里负责研究政策、制订计划、确定地价房价、统筹房源等工作。
这一模式也有利于解决各地保障房建设中都存在的资金难题。
目前，各地保障房建设资金主要来源是“中央补贴一块、省里配套一块、基层地方政府出一块”。但事实上绝大部分资金都由地方筹措。上海社科院房地产研究中心研究员顾建发告诉《上海国资》，制约保障房建设力度的，主要是资金瓶颈问题，而国企在多渠道筹措资金方面，显然优势突出。
据《上海国资》了解，上海参与保障性住房建设的大国企集团一般通过以下几种途径解决资金问题：一是利用企业集团的自有资金。国企贡献的自有资金一般占到建设前期资金筹措的20%。二是利用高信誉度，通过银行贷款。比如上海城投置业从银行的贷款，可以享受基准利率下浮10%的优惠。三是可引进保险基金或公积金贷款。四是部分国企还可以通过其它商品房销售利润，补贴前期资金。
“国企的高信誉，与银行之间长期建立的密切关系，可以帮助我们获得比较优惠的贷款利率，有利于筹措保障性住房建设的资金。”上海城投置业集团的副总会计师吴春告诉《上海国资》。
同时，在保障性住房建设中，国企还逐步建立了资金平衡的机制，提高了资金的利用率。
“我们可以有效地控制或降低建设的成本。具体可以通过与长期合作的供应商交易，获得优惠；或引进设备、原材料的大宗采购机制，获得低于市场价的团购价格。”上海城投置业集团工程部经理刘斌告诉《上海国资》。
据《上海国资》了解，2010年，仅上海城投控股(600649,股吧)全资子公司——上海城投置地集团就承担了约250万平方米的保障房建设任务，占全市保障性住房总量的近1/4，惠及全市4万余户家庭。而截至目前为止，地产集团开发建设上海保障性住房共19个项目，总建筑面积已达850万平方米，住宅面积662万平方米。
破解公租房难题
在保障房领域，公租房是起步最晚、发展最难但被寄予希望的。
陈杰认为，公租房自从2008年以来，在我国城镇住房保障体系中异军突起，已经成为的黑马，“但也深感融资困难，尤其是建成后运营中的融资困难”。
上海市房管局住房保障与管理处处长李东告诉《上海国资》，公租房只租不售。土地来源上，廉租房和经适房的土地是划拨的，而公租房的土地不是划拨的，这意味着其建设用地的成本会高于经适房和廉租房。建设资金方面，经适房建设资金虽由企业自己想办法，但销售后即实现资金回笼；而公租房由于只租不售，资金长期沉淀，加上土地成本高，仅靠市场租金很难做到住房成本平衡。”
对此，上海正从两方面动脑筋：一是降低建设成本，比如土地出让金虽然不免，但可推迟缴纳，也可折价作为“干股”（不参与租金分配）；比如可适当提高建筑容积率；比如可适当增加商业配套设施，以其收入补租金收入不足；二是降低管理运营成本，比如税费优惠、补贴等。
在这个领域，上海国资国企的力量也正在凸现。
来自市房管局的消息显示，上海通过新建、改建、配建、转化、收储等五种渠道筹措公共租赁房源的局面已基本形成。据不完全统计，目前上海市各级政府、园区单位通过在建、新建等多渠道筹措的各类公共租赁房已超过700万平方米。包括单位公租房，也包括利用农村集体建设用地建设的公租房。其中，国企均是主力。
国盛集团即将参与的保障性住房建设项目，主要将以公租房的形式体现。而上海保障房建设的主力军——上海地产集团，则正酝酿在公租房领域发力。
上海地产集团是上海个集中开发新建公租房的国企。2010年9月28日，该集团在普陀区的“馨逸公寓”项目正式开工，均为12层至14层的住宅，总建筑面积21.4万平方米，可提供4000多套公共租赁住房。目前，地产集团正在建设的公租房面积已达50多万平方米。同时，还有望引入40亿元保险资金用于公租房建设。该集团董事长皋玉凤在接受《上海国资》专访时表示，下一步，地产集团并将把公租房做成一个产业。“这么做其实不吃亏，因为公租房的产权属于地产集团。相当于为企业留下了一块优质资产，从长远看有利于企业发展。”她透露，为了更好管理这块优质资产，地产集团正在酝酿成立封闭管理的公租房经租管理公司。
陈杰告诉《上海国资》，公租房现在得到各方较高的评价，有望成为我国未来保障房主力，但运营问题仍然没有得到清晰答案。地产集团的尝试，或许正让答案逐渐清晰。
【专家观点】
建立可持续资金筹措机制
上海社科院房地产研究中心主任张泓铭：
当务之急，政府需要准备公共租赁房资产长期沉淀和连续稳定运行的资金，建立可持续发展的公租房资金筹措机制。解决保障房特别是公租房资金困难的有几种方法：
其一，发行住房国债。根据住房保障资金需要量的一定比例（如20%-30%）有中央地方发行住房保障长期（10年）特别国债（或放宽地方债的发行），无记名流通，并给予购买者稍高于普通国债的利率优惠，由地方签约使用并还本付息。
其二，鼓励稳健型大基金进入，如保险基金、住房公积金、养老保险金等等。以稳健型大基金的巨大总量，所融资金占住房保障资金总量的10-20%是可能的。
其三，发行住房保障运行的企业债。企业债发行成本虽然高于国债，但可以弥补商业银行贷款不足。企业债的发行数量，以地方住房保障资金量的5%-10%为宜。
此外，要推动商业银行贷款继续进入；开放募捐和发行彩票，设立住房保障特别基金；打开REITs等金融禁区；投入住房保障实体企业设立的资本金等等方式来筹措资金。
上海地产集团：探索“捆绑式开发保障房”新机制
——访上海地产（集团）有限公司董事长、党委书记皋玉凤
在公租房建设运作过程中，最重要的是建立一个捆绑式的综合开发机制
文‖上海国资记者 李魏晏子
上海地产（集团）有限公司（以下简称“地产集团”）是上海保障房的开发建设的排头兵。
2011年，上海市保障性住房建设的总体目标为1500万平方米，而在进军保障房的众多国企中，仅地产集团一家的在建项目就有11个，总建筑面积达760万平方米（包括已开工和计划开工的面积），其中住宅585万平方米，包括动迁安置房457万平方米、经济适用房72万平方米、公共租赁房56万平方米。截至2010年底，地产集团已累计竣工各类保障性住房173万平方米，其中住宅162万平方米。
政协委员、地产集团董事长、党委书记皋玉凤接受《上海国资》采访时，就如何发挥大企业对口大基地优势，从资金运作、土地筹集、产业化发展等各个专业角度，阐述了使保障房建设可持续开发的实践经验。
这其中，最引人注目的当属地产集团在“捆绑式开发保障房”方面的探索和实践。
发挥国企优势，承担民生责任
《上海国资》:今年保障性住房建设任务较重，作为上海保障房建设的重要担当者，地产集团如何对待这样的艰巨任务？
皋玉凤:我们地产集团的宗旨是一手做好政府的事，一手做强市场的事。从土地储备的前期开发，到滩涂造地的建设管理，再到保障性住房的开发建设，地产集团始终认为“急政府所急，想政府所想”是身为国企的社会责任感所在。特别是对保障性住房建设这样一项重要的民生工作，我们认为国有企业必须承担主力军作用，成为保障性住房建设的骨干和示范，这是历史赋予国有企业的责任。对于保障性住房的运作，我们秉承的原则是既要发挥地产集团在房地产开发、投资和经营管理方面的优势，也要运用市场的机制，努力做得又快又好，不但使困难群众“居有所”，而且要住得舒服，周边环境好，设施全，有生活质量。实话说，也只有大型国企才具备这种实力优势。
拓宽筹资渠道，突破资金瓶颈
《上海国资》:如何筹措保障房的建设资金，一直是困扰开发商的难题。地产集团如何应对？
皋玉凤:保障房建设的前期资金筹集，没有什么捷径可走。
目前，地产集团的建设资金主要来自银行的贷款。地产集团利用多年来与银行建立起来的良好的、互相信任的关系，借助他们对保障房建设的支持，获得了利率较为优惠的贷款。最近在市政府的大力关心和支持下，我们还有望引入40亿元左右的保险资金用于公租房建设，这部分资金使用周期较长，利率低于银行同期贷款利率，一定程度上可以弥补集团公租房建设资金短缺的问题。
此外，在市政府有关部门的大力支持下，我们在部分地块实行保障房与商品房捆绑式开发，比如在一个基地中，40%的土地用来建商品房，60%的土地建保障房，商品房盈利全部投入到保障房建设，以降低公租房的建设成本。
在商品房土地的招投标中，政府会以低于周边商品房土地的价格、高于公租房土地的价格（公租房按照基准地价）出让给我们。这样就产生了一个利润空间，我们就都用来投资公租房了。目前，市政府有关部门正在研究推广这种捆绑式开发的方式。
《上海国资》:土地资源紧张是保障房开发建设的又一个瓶颈，您觉得有哪些渠道可以去解决？国企有何作为？
皋玉凤:土地来源的可持续，也是保障房开发需要解决的重要问题。
从土地资源的角度来说，重庆全市面积大，山地多，土地资源较丰富。同时，大批土地集中在政府手中，便于统一开发。而上海实行的是两级政府，两级管理，除了市土地储备中心外，各个区也有独立的土地储备中心，为市政府层面土地的筹集增加了环节。
不过，未来上海还是有许多土地资源可以挖掘的。一是，政府可以用一些政策来盘活大中型国企的土地存量，利用闲置的厂房改造为公租房。二是，市规土局正在研究在新建地铁或交通枢纽周边一些交通便捷的地块，规划建造保障房；三是在原来规划的一些大型社区里，通过适当增加容积率或调整用地性质，增加保障房的建设面积。
《上海国资》:从的动迁安置房建设，到后来的经济适用房开发，现又进入重点发展公租房，您觉得保障房建设经济效益情况如何？
皋玉凤:地产集团参与保障房的建设确实经历了从动迁安置房到经济适用房，再到公租房３个阶段。动迁安置房一般能获得3%的微薄利润。
经济适用房相比一般的商品房，虽然毛利率比较低，但资金周转快，并不特别低，每平方米的利润大概在200元左右(未考虑管理费用)。当然，如果建好的经济适用房未能直接使用，财务成本将会上升并计入到房价。
公租房建成后以略低于市场价的租金进行出租,但即便按照市场租金计算也是比较低的，所以资金回笼周期是很长的。此外,还要考虑房屋的折旧，追加经营管理的费用、人员机构运作的费用、后续维护的费用，因此,建立公租房的资金平衡机制显得非常迫切。
探索长效机制，实现持续发展
《上海国资》:您谈到现阶段保障房建设的重点应放在公租房上，但又面临资金回笼周期长的挑战。对此，您有何良策？
皋玉凤:在上海的企业里，地产集团是集中开发新建公租房的企业。
地产集团当年储备了一些土地，这些土地上海市规土局原来定为经济适用房的用地。但我们考察发现：一方面，这些地块的区域位置非常好，如果用于建设经济适用房卖掉，将会导致优质的国有资产流失；另一方面，地块周边的商品房价位太高，按照上海市政府相关规定，经济适用房的价格约为周边商品房价格的70%测算，每平方米将高达２万多元的价格水平，这个价格对于经济适用房来说并不合适。
于是，在市领导和市规土局等部门的同意和支持下，我们毅然决定将此类地块转建公租房。这样一来，这部分优质的土地资源留在了国有资产中。地产集团现有56万平方米的公租房正在建造，分布在徐汇华泾、上海南客站，以及普陀区长风等地段，未来价值量可能达到每平方米2万元至4万元。
如果这些公租房建成10年后，我们的欠债还不出来，而那时候住房问题缓解了，如果政府同意将部分公租房资产以适当的价格上市，转化为商品房，资金回笼的问题就解决了。今年，通过市政府的支持，我们引入了40亿元保险资金，贷款周期为10年，贷款利率下浮12%。我们想用租金的收入，来平衡保险资金的财务成本。我们现在建造的一套两室的公租房，水、电、煤气、家电、卫浴设备齐全，小区内还配有公共食堂、网吧、洗衣房，平均建造成本为8000元/平方米。如以每套50平方米住宅面积计算，建造总价为40万元；假定每个月的租金为2000元，一年租金收入2.4万元，可以基本平衡每套40万元造价的财务成本。若干年后如果出售，就可以偿还本金。
今后，我们还准备成立封闭运作的地产集团经租管理公司，专门负责集团开发建设公租房的运营管理工作。
抓住历史机遇，打造公租房产业
《上海国资》:您认为今后几十年甚至更长的时间里，保障房建设可以持续发展下去吗？
皋玉凤:一直以来，我们都期望地产集团现在的56万平方米公租房开发规模未来能发展到100万至200万平方米的规模，将它作为一个产业来发展。目前,我们正在市有关部门的支持下，进一步梳理集团和成员企业的各类存量土地，希望能够挖掘潜力，将更多的土地用于公租房等保障性住房建设。
我深刻体会到在公租房建设运作过程中，最重要的是建立一个捆绑式的综合开发机制，用商品房的利润来冲减公租房的投资成本，用租金收入来偿还公租房投资的财务成本，按照这种方式运行，是可以持续发展下去的。
当然，今后地产可能增值，虽然对集团长远发展非常有利，但也可能带来新的问题——造成企业负债率过高。比如：现在开发56万平方米可以借40亿，但如果开发100万平方米，就要借70亿，负债率就高了，但国资委的考核要求是国企的负债率不能超过70%。因此，如何降低负债率是发展中需要继续探索解决的问题。
各地保障房开发方式
文‖上海国资记者 李魏晏子 孙玉敏
相比2010年实际开工的590万套保障性住房，今年1000万套的任务增加了72%。按照这个新目标，各大城市纷纷集思广益，探索适合自己的开发方式，为保障房建设铺就特快列车道。
北京：主推棚户区改造与公租房
北京今年将通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，筹集各类保障房20万套以上，其中新建收购6万套公租房，年底前实现配租入住1万户以上，并合理确定租金水平。
在保障房建设的融资上，北京继去年批准约209亿元公积金贷款入市之后，今年或将推出房地产信托模式，可投资于保障房建设的保险资金规模预计将达300亿-500亿元。此外，北京市政府加大投入，综合运用土地供应、投资补助、财政贴息、税费优惠等政策措施，完善保障房建设的机制体制。
重庆：探索双轨制三端调控机制
从2010年开始，重庆大规模建设公租房，计划3年建设4000万平方米，大约需要资金1000亿元。其资金筹措方式分为两部分:300亿元资本金由政府支出，主要来源于政府储备用地、新发生的土地出让金和房产税收入、财政预算内收入；另700亿元通过与保险、社保以及信托等合作进行融资筹得。同时，还设计了还本付息的3个资金渠道：公租房的租金、保障房项目的商业配套房收入、部分公租房可出售给租户的收入。政府持有的两千几百万平方米的公租房土地，未来也能保值增值。
重庆还在探索“双轨制三端调控”的保障房发展机制:建立双轨制的住房配置体系（合理配置保障房和商品房的比例）和三端调控的税收体系（即，高端有遏制，中端有优惠，低端有保障）。
青岛：以配建为主 开辟绿色通道
从2007年开始，青岛市开始采取分散配建和集中建设相结合的方式建设保障性住房，其中配建的方式有效调动了房地产开发企业的投资热情。
青岛市明确规定，凡是规划为住宅的房地产项目，都要按照比例配建一定数量的保障性住房。新增建设用地规划为住宅的，按照不低于10%的比例配建；旧城区、城中村改造项目，扣除拆迁安置用房后，按照不低于5%的比例实施配建；一般搬迁企业用地规划为住宅的,按照45%的比例实施配建。不适宜配建的土地，要提取相应比例土地用于集中建设项目用地的征收补偿。
配建项目在土地招拍挂前，将具体配建数量、面积、户型标准、基准价格、工期、质量、装修等要求及违约责任作为土地招拍挂附加条件，纳入招拍挂文件。同时,廉租住房和经济适用住房的建设用地均以划拨的方式直接供应。
以青岛和达置业有限公司承建的和达和城保障性住房配建项目为例，该项目总建筑面积28.8万平方米，共建住宅2300套；项目内配建保障性住房总建筑面积2.54万平方米，其中配建廉租住房138套，经济适用住房285套。从配建规模上看，该项目保障性住房的配建比例仅为8%，不仅在利润上有所保证，开发企业还从另外三个方面体会到了配建的好处。一是配建项目可以进入市政府的项目审批绿色通道，大大缩短了项目的建设周期，降低了项目运作成本；二是保障性住房的供应群体一般属于刚性需求，相对比较稳定。三是在完成市政府要求的配建任务的同时，解决了部分中低收入家庭的住房困难问题，在社会上树立起了良好的企业形象。
对相对集中建设的保障性住房项目，青岛则主要委托具有一定经济实力的国企代建。
香港：公屋运行机制比较成熟
香港的公屋政策始于20世纪50年代，目前香港共有公屋住房约71万套，每套面积30-60平方米，逾200万人租住其中，约占香港总人口的29%。
香港房地产划分为三级结构，将保障房和商品房分别对待：个梯级公屋，占比30%左右，由政府提供，租金低于市价50%以上。目前月租平均为1320港元，相当于每收1元租金，政府补贴3元；第二个梯级是居屋，相当于内地的经济适用房，占比15%左右，售价比一般的商品房便宜40%；第三个层次则是由完全开放的房地产市场提供的商品房。
香港公屋建设资金来源主要有两个：一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的资金。
此外,政府内部设有协调机制,定时检讨房屋土地的供应,免费划地给房委会。
香港对公屋的申请审核和管理有一套严格的机制。提出申请者，60岁以上的老人平均轮候1.2年，其他人士平均轮候1.9年。租户住满10年后，每两年须申报住户收入和资产，政府按不同情况调整租金或发迁出令。公屋不准分租、转租、长期空置、做经营用途。严重违规或虚报收入及资产者将被迁出，且两年内不得申请。
保障性住房融资亟需担保机制
文‖复旦大学住房政策研究中心执行主任 陈杰
现在各方面对住房公积金支持保障性住房寄予很高期望。但社会上也有很多担忧，尤其担心资金的安全。为了消除这些疑虑，也为了保障性住房建设的良性发展，有必要为住房公积金的建设贷款设立专用的担保机制。
目前，我国可以借鉴成熟市场经济国家的公共担保机制经验。如在荷兰就建立了由“社会住房担保基金CFV-中央住房基金WSW-政府担保”所形成的三级担保网络，给以社会租赁住房协会的融资有力保障，住房协会财务成本长期保持在较低水平，不仅在资本市场享有相当优惠利率的贷款融资（比市场利率低0.5%-1.5%），财务运行也相当稳健，很少发生破产危机，即使2008年以来的全球金融危机也没有带来大的麻烦。
担保难点
目前，社会上下对住房公积金为保障房项目提供贷款，主要担心资金是否会被挪用，是否会出现坏账，如果出现坏账如何解决等。鉴于1990年代我国住房公积金大规模支持建房、却产生大量坏账的经验教训，而今住房公积金管理体制也未得到根本转变，这些疑惑都是可以理解的。
众所周知，保障性住房盈利性差，租赁类型的保障房还面临投资回收期长、利率与市场风险都比较大的问题，地方政府的长官意志往往还会破坏贷款项目的运作规律，因此没有有效的风险控制与风险转移机制，缴存人对公积金贷款的担心是难以排除的。
对此，有关部门曾经给出的回答是，地方财政会为住房公积金的保障性住房贷款做担保。但实际上现行财经制度下，财政收入不可能为任何性质资金直接作担保。2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确要求，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。事实上，就连地方政府的公益性基本建设也都是用土地作抵押来从银行融资的。
就算可以担保，不少地方财政负责累累，一旦出现坏账，根本无力偿付坏账损失。再加上，在国内，住房公积金中心是依附于地方政府的事业单位，对地方政府根本没有追索力。所谓财政担保，事实上无法操作。
现有基础
在住房贷款担保这方面，我国其实具有良好的基础，如已经发展十多年、遍布的住房置业担保公司，长期以来就一直在为住房公积金的个人贷款提供担保服务，起到了很好的作用，尤其是对商业资信评级较低的中低收入家庭获得住房公积金和商业银行按揭贷款帮助很大。截至2009年末，70余家住房置业担保机构通过公积金贷款担保、住房商业性贷款担保等，累计实现公积金贷款担保余额3000亿元，商业性贷款担保余额1000亿元。
但问题是，现在要向资金规模更大、运行更复杂、风险更难控制、坏账更难处理的建设项目提供担保，各地的住房置业担保公司自身也存在一个如何改造和整合的问题。根据资料，注册资本金在1亿元以下的（其中大部分在1000万—5000万之间）担保公司占比约为80.77%。资本金在1亿—5亿元之间的担保公司占比约为7.69%。而规模在5亿元之上的担保公司只有2家，分别为天津市津房置业担保股份有限公司和上海市住房置业担保有限公司，注册资本金分别为6.5亿元和6亿元。由于缺乏有效的风险分散机制，现有住房置业担保公司主要是以地域界限划分经营范围的行业格局，每家担保公司只是在注册地开展业务，容易受到区域性房地产金融市场波动的影响，市场风险过于集中。虽然2009年后有了长三角住房担保置业行业联席会议这样的组织，但总体上跨区域合作还处于较低的水平。
几点建议
就公共住房的融资担保体系发展而言，具体有以下几点建议：
（一）政府要有明确的政策支持。政府在保障性住房这样的公益性担保中的作用，主要是政策与制度供给，这是政府的基本保障职责之一。
（二）政府应该考虑尽快地建立专业的公共住房融资担保公司或担保基金。或以现有的住房置业担保体系为基础，或委托商业性担保公司代办，总之，要有一个专业的担保机构来为保障性住房提供融资担保服务。这个担保公司或基金，是单一制，还是每个省区或每个城市分别设立，有待讨论。前者的好处是有规模经济，监管有力；后者则更贴近需求主体，效率可能更高，也容易调动地方政府与企业参与的积极性。
（三）担保公司或担保基金的资本金来源，应该多元化。政府有义务也有条件从财政中提供一部分的资本金，但可以考虑吸引多元化社会投资，包括民营资本参股。
（四）商业性担保与公益性担保的规则有清晰区分。因为这两种担保所面临风险的性质、风险转移控制方法和抵押品处置难度上都有很大差别。但在具体运作上，则不一定需要分设不同的机构或公司来分别运行。如果保持在同一个机构可能还是有益的，因为商业性担保的可以用来反哺公益性担保，减少公益性担保的亏损负担。然而，其运作模式和收费标准等需要截然分开，要有通过不同的法律规章和监管体系来管制。
（五）提倡担保公司的混业经营。担保公司既从事贷款担保也可从事债券担保、票据担保、典当担保等金融制度创新。鼓励担保品种、服务对象和中间服务等多环节的业务创新。
（六）公共住房融资的担保，不仅局限在公共住房的建设领域，也包括公共住房的运营领域和消费领域。
从住房消费角度来看，包括购房和租房两方面，担保机制都可以发挥作用。如果有合理设计的担保条款，可以让住房公积金对低收入家庭发放个人购房贷款时有更加优惠的条件。公共租赁房的租赁业务也可考虑担保的介入，更好地保障公共租赁房租金收入现金流的安全与稳定。
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