[摘要] 中央经济工作会议和城镇化规划会议召开在即，土地制度改革（以下简称土改）将成为其中重要议题。
中央经济工作会议和城镇化规划会议召开在即，土地制度改革（以下简称土改）将成为其中重要议题。
本月3日召开的中央政治局会议强调要充分认识土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局，积极稳妥推进土地管理制度改革，统筹谋划好土地管理制度改革。
21世纪经济报道记者发现，目前地方在土改方面已经跃跃欲试，而中央决策层面依然保持一个相对传统和谨慎的态势，市场的预期和实际的政策解读中间，颇有不小的鸿沟。
地方土改“蠢蠢欲动”
据新华社消息，南昌市近日决定建立规范的农村土地流转交易市场。今年年底前，南昌县、安义县两个试点县将选定试点乡镇，正式启动农村土地流转试点，鼓励和支持其他有条件的县区同步开展试点。在总结试点经验的基础上，2014年7月，全市将全面启动农村土地流转交易市场建设。力争用两年左右的时间，在全市逐步建立规范有序、信息快捷、网络健全、公平合理的市、县、乡三级农村土地流转交易市场。
比江西走得更早的是安徽，在十八届三中全会刚刚闭幕不久后的11月12日，安徽省就出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，意见指出，将建立多元统一的农村土地市场。允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。
江西、安徽两省的“初试啼声”，是未来其他省份全面推进土改的一个前奏，据悉，近日10余家投资机构云集海南，了解土改推进的实时情况，海南的土改也有望实现突破。5月份发布的《海南省集体建设用地管理办法（试行）》或将进入实质性的操作阶段。
与地方的积极试点、推进同步的是，国土资源部目前也在研究建立农村建设用地的流转制度。近日，国土资源部副部长胡存智表示，国土部正在抓紧研究建立农村集体经营性建设用地流转制度，将农村集体经营性建设用地交易纳入国有建设用地市场等交易平台。按照十八届三中全会决定的表述，土地改革的思路除了市场化配置资源外，还包含着节约集约利用土地资源。
胡存智称：“目前，稳定耕地数量和提高耕地质量的难度越来越大，部分地方违法违规用地问题比较突出，一些地方损害群众资源合法权益的行为时有发生。同时，我国资源粗放利用的现状还没有根本转变，城镇低效用地占到40%左右，农村空闲住宅达到10%至15%。”
陈锡文强调“用途管制”
热火朝天的土改期待者，与冷静的决策者之间，恰成对比。中农办主任陈锡文在12月5日《人民日报》上的专访或许会给土改市场派“泼上一盆冷水”。
陈锡文在上述专访中提出土地制度改革三条不能突破的底线：，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。
实际上，陈的这番表述确实是有文件精神支持的，在十八届三中全会关于土地制度改革的章节中，有“在用途管制和规划的前提下”这一措辞。
这不是陈锡文次强调“用途管制”，近数年来，陈锡文一直在不断地反复重申“耕地不能用来盖房子、农村盖的房子城里人不能住、小产权房不能放开”这些观点。
陈锡文在《人民日报》专访中称，外界称“农村集体建设用地可以入市”是对中央文件的误读，实际上，“前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。”
而就在不久前，陈锡文在《财经》年会演讲中抛出了“在土地利用领域，市场不能起决定性作用”的观点。
这一点，陈锡文在《人民日报》的专访中再次强调，他表示，土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。（
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